31.주상복합건축물의 개념과 특례(特例)

주상복합건축물의 개념과 특례(特例)

                                      

     

                                       중앙대학교 법과대학 김종보 

 목 차

1. 주상복합건축물의 이해를 위한 법적 기초

2. 주상복합건축물의 개념과 요건

3. 주상복합건축물의 허용성

4. 주상복합건축물과 절차특례

5. 복합되는 시설의 범위와 용도변경

Ⅰ. 주상복합건축물의 이해를 위한 법적 기초

      1. 서론 - 주상복합건축물의 등장

최근 실무에서 많은 주목을 받고 있는 주상복합건축물은 건축법과 주택법에 의해 규율되는 주택의 일종으로서 ‘동일건축물’에 주택과 함께 상가 등이 복합되는 건축물을 말한다. 통상 주상복합건축물이라 불리는 이유는 제도가 도입된 후 주택과 복합되는 용도의 대부분이 판매시설(상가)이었기 때문이지만 복합되는 용도가 그에 국한되는 것은 아니며, 실정법상의 명칭도 단순히 복합건축물일 뿐이다(주택건설기준 등에 관한 규정 제12조). 이하에서는 이해의 편의를 위해 일반적인 관행에 따라 이를 주상복합건축물로 부르지만 실정법상의 명칭이 아니라는 점에 유의해야 한다1).

주상복합건축물에 대한 근거규정이 마련되기 시작한 것은 1980년대 주택건설촉진법의 하위법령에서 그 단초가 보이므로, 주상복합건축물제도는 20년 이상의 역사를 가지고 있다. 이렇게 오랜 기간동안 서울을 비롯한 대도시에서 수없이 건축된 주상복합건축물은 최근 세금문제, 용도변경, 용적률, 분양가문제 등에서 많은 법적 분쟁을 불러일으키고 있다. 그러나 주상복합건축물과 관련된 법령들은 각각의 필요에 의해 산발적으로 제정과 개정을 거듭하였고, 단일의 법조문에 의해 체계적으로 규율되고 있는 것은 아니다. 이 때문에 주상복합건축물과 관련된 분쟁은 종합적이고 체계적인 판단이 더욱 어렵다. 

현행법상 주상복합건축물에 대해서는 주택의 허가절차에 관한 조항(주택법 제16조), 주택의 건설기준에 관한 조항(주택건설기준 등에 관한 규정 제6조, 제12조 등), 주택의 공급에 관한 조항(주택법 제38조제1항 괄호) 등에서 산발적인 규정들이 존재하고 있다. 또한 각각의 조항에서 사용하는 명칭도 통일되어 있지 않아 이를 둘러싼 법적 불안이 폭넓게 상존하고 있다. 주상복합건축물에 대한 개념, 허용요건, 일반 아파트와 주상복합건축물의 관계 등 대부분의 쟁점이 해석에 맡겨져 있다고 보아도 과언이 아니다.  

주상복합건축물이 시장에서 주목을 받고 그 수가 점증하는 있는 이유는 여러 가지이다. 그 이유 중 무엇보다도 주상복합건축물이 상업지역에서 허용되는 경우 용적률 등에서 큰 혜택을 받을 수 있다는 점이 시야에 들어온다. 그러나 그 뿐 아니라 건축허가 대상이었던 주상복합건축물은 오랜 기간동안 주택공급 단계에서 주택법의 통제를 받지 않았다는 점(최근에는 강화되었지만), 따라서 주택법이 아파트에 요구하는 주택건설기준도 역시 주상복합건축물에 대해서는 강요할 법적 근거가 없다는 점들도 주상복합건축물이 갖는 커다란 매력이다. 주상복합건축물을 이해하기 위해 주택법의 사업승인대상과 건축법상 건축허가대상을 구별하고 그 법적 차이점을 이해하는 것, 더 나아가 주택법과 건축법의 일반적 관계를 이해하는 것이 필요한 것도 이 때문이다.   

      2. 건축법과 주택법의 관계

1962년 제정된 건축법은 국토의계획및이용에관한법률(이하 국토계획법)과 함께 건축물의 건축행위를 통제하는 대표적인 법률이다2). 건축물을 건축하고자 하는 자는 건축법에 의한 건축허가를 받아야 하고(건축법 제8조) 건축허가를 받기 위해서는 건축법과 국토계획법이 정하는 허가요건을 충족해야 한다(건축법 제8조제6항).

건축법은 건축물로부터 오는 위험을 방지하기 위한 법률로서 그 허가요건을 위험방지 및 위생요건 등으로 정하여 건축물의 안전을 보장한다. 이에 비해 국토계획법은 토지의 합리적 사용을 위해 건축물의 용도와 형태제한요건을 설정한다. 국토계획법에 의해 수립되는 도시관리계획이 용도지역을 설정하면 용도지역별 허용되는 건축물의 용도가 국토계획법령에 따라 정해지고 당해 지역의 용적률, 건폐율이 정해지게 된다.

1972년 제정된 주택건설촉진법과 그를 이어 받은 주택법(2003년 제정)은 건축물의 허가절차와 허가요건에 일정한 특례를 부여한다는 점에서 건축법의 특별법적 성격을 갖는다. 또한 용도지역별 건축물의 허용성에 따라 공동주택의 건설여부가 연동되므로 국토계획법과의 관계도 매우 밀접하다. 

주택법은 건축물 중 주택, 그 중에서도 특히 공동주택의 건설과 공급, 관리를 규율하기 위해 제정된 법률로서 20세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우 건축허가의 대상에서 제외시켜 사업승인을 받도록 정하고 있다(주택법 제16조). 주택법상 사업승인의 대상이 되면 주택의 건설기준, 공급기준, 관리기준의 세 측면에서 주택법의 규율을 받게 되므로 건축법상 건축기준만을 적용받는 일반 건축물과는 상당한 차이를 보이게 된다.

주상복합건축물에 대해 가장 잘 알려져 있고 자주 활용되는 조문이 주택법상 사업승인의 대상에서 제외되는 주상복합건축물 관련규정이다(주택법 제16조제1항 단서, 동법 시행령 제15조제2항). 이 조항들에서 정하는 요건이 충족되는 주상복합건축물은 다시 사업승인의 대상에서 제외되어 건축허가를 받게 된다. 이 조항은 주상복합건축물의 허용범위와 절차특례를 정하는 것으로 오해되기 쉽지만 주상복합건축물의 허용성은 이 조항에 의해서 정해지는 것은 아니다. 이 조항이 자신의 기능을 절차특례에 한정하고 있다는 점을 받아들이면, 의외로 주상복합건축물 제도의 얽힌 실타래를 풀어낼 수 있는 실마리가 잡힌다. 

      3. 주택법령의 체계와 주상복합건축물

주택법은 건축법의 특별법이면서 동시에 건축법이 규율하지 않는 넓은 범위를 규율하는 법률이다. 통상 건축법은 건축물의 건축 과정만을 통제하고 그 매각(공급), 관리 등에 대해 전혀 간여하지 않지만, 주택법은 그렇지 않다. 주택법과 그 전신인 주택건설촉진법이 주택의 건설과 무주택자들에 대한 주택의 공급을 불가분의 관계에 있는 것으로 보기 때문이다.

따라서 주택법은 건축법과는 달리 다양한 하위법령을 보유하고 있는데, 건설에 대해서는 ‘주택건설기준 등에 관한 규정’을, 공급에 대해서는 ‘주택공급에 관한 규칙’을 두고 있다. 구법상으로는 ‘공동주택관리령’이라는 별도의 부령이 존재했지만, 주택법이 제정되어 주택관리와 관련된 조항이 주택법과 시행령에 대폭 흡수되면서 동 부령은 폐지되었다.

‘주택건설기준 등에 관한 규정’은 공동주택의 대지에 해당하는 주택단지를 전제로 당해 단지내에 갖추어야 할 각종 시설기준 등을 정하기 위해 제정된 대통령령이다. 주택의 건설기준을 두고 있는 동 규정에서 주상복합건축물에 대해 주택과 복합될 수 있는 용도 등에 대한 조항(제6조제2항)과 복합되는 시설의 설치기준 등(제12조)을 마련하고 있다.

주택법은 주택의 공급과 관련해서 건축허가를 받는 주상복합건축물도 동법의 통제대상임을 밝히고 있으므로(동법 제38조제1항) 주상복합건축물의 경우에도 주택공급에 관한 규칙의 적용을 받는다. 구주택건설촉진법상으로는 주상복합건축물에 대한 공급통제 조항이 존재하지 않았고(동법 제32조), 건축허가를 받은 주상복합건축물은 통상의 아파트와 달리 주택공급에 관한 규칙의 적용을 받지 않았다.

주택법상 공동주택관리와 관련된 조항은 동법에 의해 사업승인을 받은 공동주택을 대상으로 그 관리주체, 관리사무소, 입주자의 의무 등을 정하고 있다. 건축허가를 받은 주상복합건축물에는 주택법의 일부 조항이 적용되지만(시행령 제46조제2항) 입주자대표회의 등은 구성되지 않아, 집합건물의 소유 및 관리에 관한 법률상 관리단이 구성되는 등 주택관리의 측면에서도 특색을 보인다.

여기서 유의할 점은 주택법은 자신에 의해 사업승인을 받은 건축물에 한해 적용되는 논리구조를 가지고 있다는 점이다. 만약 사업승인을 받지 않으면 일반적으로 건축법의 규율을 받는 것으로 해석해야 한다. 그러므로 주택법에 의해 사업승인을 받지 않는 주상복합건축물에 대해서 주택법은 원칙적으로 적용되지 못한다.

Ⅱ. 주상복합건축물의 개념과 요건

      1. 주상복합건축물의 개념

주상복합건축물은 20세대 이상의 공동주택이 주택외의 시설과 동일한 건축물내에 건축되는 건축물을 의미한다. 법령이 요구하는 주상복합건축물의 요건은 이것으로 충분하고 그 외 300세대 미만인가, 주택이 90% 이상인가 하는 점은 주상복합건축물의 본질적 개념요소가 아니다. 다만 이들은 일정한 지역에서 주상복합건축물이 허용되는가 또는 절차특례에 해당하는가를 결정하는 요소로 기능할 뿐이다.

주상복합건축물은 예외규정이 존재하지 않는 한 주택법상 사업승인의 대상이어야 하므로 20세대 이상의 공동주택이라는 요건이 가장 우선적인 것이다. 이에 더해 주택과 복합되는 주택외의 시설이 반드시 존재해야 한다는 점, 주택과 주택외의 시설이 동일한 건축물에 건축되어야 한다는 점 등이 주상복합건축물의 개념요소이다.  

      2. 20세대 이상의 주택

통상적인 주상복합건축물은 20세대 이상의 공동주택과 주택외의 시설이 복합되는 건축물을 말한다. 일상적 언어관용에 의하면 20세대 미만의 공동주택이 주택외의 시설과 동일건축물에 복합되는 경우도 주상복합건축물이라 볼 수 있지만, 이 글에서 검토의 대상으로 삼고 있는 것은 일반적 복합용도 전반이 아니고 20세대 이상의 공동주택과 상업시설 등이 복합되는 것에 한정되므로 이는 제외한다. 따라서 주거지역내 근린생활시설과 복합되는 다세대, 다가구 등은 이 글에서 말하는 주상복합건축물과는 상대적으로 구별되는 것이다.

또한 주된 시설물의 용도가 주택이어야 하고 주택인지 여부는 형식적으로 판단되어야 한다. 따라서 오피스텔 등 업무시설은 주거와 유사한 용도로 활용된다 해도 주택으로 볼 수 없으며 주상복합건축물에서 말하는 주택에 해당하지 않는다. 20세대 이상의 주택이 동일건축물에 존재해야 한다는 점은 더 이상의 설명이 필요 없다.

      3. 복합되는 시설(복합시설)의 범위

주상복합건축물은 주택과 주택외의 용도가 복합되는 건축물이므로 복합되는 시설은 원칙적으로 제한이 없다. 업무시설, 근린생활시설, 판매시설 등이 모두 허용될 수 있다는 의미이다. 복합시설의 범위가 동일건축물 내에서 차지하는 비율도 반드시 본질적인 것은 아니며 주택과 주택이 아닌 용도가 복합되는 것으로 족하다. 다만 복합시설의 비율이 법률에 정해진 경우는 통상 후술하는 절차특례의 적용을 받는가에서 차이를 보이거나 또는 상업지역 등에서 허용되는 용도인가를 판단하는 기준으로 작용한다.

주택외의 용도가 복합되어야 하므로 다가구, 다세대, 단독 등의 주택은 복합시설의 범위에서 제외되는 것으로 해석된다. 이 때 복합시설의 용도를 파악하는 것도 앞서 지적한 바와 같이 형식적 기준에 의하고 실질적인 용도는 고려하지 않는 것이 원칙이다.

     4. 동일건축물 요건

주상복합건축물은 원칙적으로는 하나의 건축물로서 당해 건축물내 공동주택과 주택외의 시설이 복합된 건축물을 지칭하는 것이었다. 만약 기준이 되는 건축단위(대지)에서 별동의 건축물이 각각 주택 및 주택외의 시설로 구별되어 건축되는 경우라면 주상복합건축물의 요건을 충족하지 못한다.

따라서 공동주택이 허용되지 않는 중심상업지역에서는 허용될 수 없는 용도가 되고 건축허가 뿐 아니라 사업승인도 받을 수 없다고 보아야 한다. 다만 주택외의 시설은 주택과 분리해서 그 용도에 따라 허용성이 결정될 것이다. 그 외 일반주거지역이나 준주거지역 등 공동주택이 허용되는 용도지역에서는 주택과 주택외의 시설이 별동으로 건축되는 경우를 특별히 검토할 필요가 없다. 이는 통상 주택법상 사업승인의 대상이 될 것이고 이에 대해 특별한 법적 특성이 도출되지 않기 때문이다.

동일건축물 여부를 판단하기 위해 가장 중요한 것은 사회관념상 동일건축물인가를 살피는 것이다. 일차적으로 동일건축물을 판단하는 것은 한 동의 건축물을 단위로 이루어져야 한다. 따라서 하나의 동에 주택과 주택외의 시설이 복합되는 경우에만 동일건축물이라는 요건이 충족되는 것이라 보아야 한다.

이 경우 한 동의 지하층에 존재하는 주택외의 시설이 동일건축물로 평가될 수 있는가 하는 점이 가장 어려운 쟁점이다. 생각건대 동일건축물요건은 연면적비율을 정하고 있는 주택법, 국토계획법과 직접 연결되어 있는 개념이므로 연면적에 산정될 수 없는 지하층부분(건축법시행령 제119조)은 동일건축물 요건을 충족하지 못하는 것으로 해석해야 할 것이다. 다만 이는 현행법의 해석일 뿐 법령이 개정되는 것을 금할 정도의 원칙은 아니다.

동일건축물에 대한 판단에 어려움을 주는 것은 둘 또는 셋 정도의 별동을 건축하면서 하단부분을 연결하는 3-4층 구조를 만들어내는 경우이다. 경우에 따라서는 지상층에서는 각각 독립한 별동의 건축물이 지하층을 이용해 전체가 연결되는 구조를 취하기도 한다. 이에 대해서는 해석이 상반될 수 있고, 건설교통부의 유권해석도 최종적인 것이 될 수 없다. 대법원의 판례가 아직 발견되지 않는다는 점도 큰 문제이다.

하나의 주택단지(또는 대지)안에 주택과 상가를 동일건축물로 복합하는 여러 개의 독립 건물이 존재할 수 있고 이 것은 현행법령에 반하지 않는 것으로 해석된다(복수의 동일건축물). 더 나아가 20층 정도의 공동주택 2개 동이 지상 5층 정도에서 통합되어 연결되는 구조를 취한다면 최소한 지상 5층 이하의 건축물에 존재하는 주택외의 시설은 각각의 주택동과 동일건축물로 건축되었다고 판단되어도 좋을 것이다.

그러나 지상에서는 전적으로 독립된 구조를 갖추고 지하에서 복수의 동이 연결되는 경우라면 이들은 각각 별개의 동들일 뿐 동일건축물이라 할 수 없다. 이들은 사회관념상 동일건축물이라 판단될 수 없기 때문이다. 그러나 이들도 앞서 설명한 바와 같이 각 동별로 (지상층에)주택외의 시설이 복합되면 동일건축물요건이 충족된다. 동일건축물은 각 동별로 판단하는 것이기 때문이다.

복수의 주택동이 비록 지하층에서 연결되어 있고 지하층에 주택외의 용도가 복합되어 있어도 동일건축물요건은 충족되지 않는다. 또한 한 동의 주택에 2개 동을 만족시킬만큼 충분한 주택외의 시설이 복합되어 있고 이들이 지하층으로 연결되는 경우에도 역시 동일건축물요건은 충족되지 않는 것으로 보아야 한다. 동일건축물요건은 단지 기능적인 것이 아니고 물리적인 것이라 보아야 하기 때문이다.  

Ⅲ. 주상복합건축물의 허용성

      1. 국토계획법상 용도지역과 허용용도

국토계획법은 토지의 합리적 사용을 위해 도시관리계획을 수립하도록 정하고 있다. 이에 따라 도시관리계획, 그 중에서도 가장 대표적인 용도지역제 도시계획이 수립되면 도시 전체가 주거, 상업, 공업, 녹지의 용도지역으로 세분된다.

용도지역이 지정되면 당해 용도지역별로 허용되는 건축물의 종류 및 건축물의 형태가 정해진다. 용도지역별 건축물의 허용여부는 국토계획법 제76조와 시행령(별표2-27)이, 건폐율, 용적률 등 건축물의 형태에 대한 제한은 국토계획법 제77조, 제78조와 시행령(제71조 이하)에서 구체적으로 정해진다.

건축물의 허용용도는 국토계획법 시행령 별표 2 이하에서 상세하게 정해진다. 이에 따라 일반적으로 상업지역은 상업이나 그 밖의 업무의 편익증진을 위한 지역이므로(국토계획법 제36조제1항제1호 나목) 공동주택이 허용되지 않거나(시행령 별표 8 이하), 주거지역의 경우에는 2천 제곱미터를 넘는 판매시설이 허용되지 않는 등의 제한이 따르게 된다.

국토계획법의 허용용도에 관한 조항은 일반적인 허용용도와 조례에 의해 특별히 허용되는 용도로 이분되며 당해 지역에서 구체적으로 그 용도가 허용되는가를 판단하기 위해서는 당해 자치단체의 도시계획조례까지 포함하여 살펴보아야 한다.

      2. 건축물의 용도로서 공동주택과 주상복합건축물의 관계

앞서 살핀 바와 같이 건축물의 용도는 당해 용도지역에서 건축물의 허용여부를 결정하는 매우 중요한 요소가 된다. 건축물을 주택으로 분류하거나 판매시설로 분류하는 것에 따라 건축물이 허용되기도 하고 불허되기도 하기 때문이다.

건축물의 용도를 분류하는 건축법과 동법시행령 [별표 1]에 의하면 주상복합건축물은 독립적인 건축물의 용도에 해당하지 않는다. 그럼에도 불구하고 국토계획법은 주상복합건축물에 대해 공동주택과 구별해서 별도의 유형으로 분류하기도 하고 경우에 따라서는 공동주택에 포함되는 것으로 같이 규율하기도 한다. 상업지역에서는 전자의 방식에 따라 주상복합건축물을 공동주택과 별도의 항목을 부여하고 있고, 일반주거지역의 경우에는 별도의 항목 없이 공동주택에 포함되는 것으로 정하고 있을 뿐이다.  

      3. 상업지역과 주상복합건축물

1988년 건축법시행령의 개정 전에는 상업지역 전체가 단일한 하나의 지역이었고, 당해 지역에서 공동주택이 일반적으로 허용되고 있었다. 1988년 건축법시행령이 개정되면서 상업지역이 중심상업지역, 일반상업지역, 근린상업지역 등으로 분화되었다. 이 때 중심상업지역에서는 공동주택을 불허하고 예외적으로 주상복합건축물만이 허용되는 것으로 정해지면서 주상복합건축물이 최초로 건축법시행령 별표에 등장하게 되었다(1988. 2. 24. 개정된 건축법시행령 별표 4). 이를 통해 공동주택의 특성을 공유하고 있던 주상복합건축물이 공동주택과는 별도의 유형으로 분화되는 계기가 되었고, 상업지역에 있어서 공동주택과는 별도로 허용여부가 결정되는 과정을 겪는다. 

현행 국토계획법시행령상으로도 ‘중심상업지역’에서는 공동주택이 허용되지 않지만, 주상복합건축물의 경우에는 조례에 의해 특별히 허용될 수 있는 용도이다(별표 8). 이에 비해 일반상업지역, 근린상업지역에서는 조례에 의존하지 않고 주상복합건축물이 일반적으로 허용되며, 조례에 의해 그 외의 공동주택이 허용될 수 있도록 정해져 있다(별표 9, 10).

만약 자치단체가 조례를 통해 중심상업지역내 주상복합건축물을 명시적으로 허용하지 않는다면 주상복합건축물은 건설될 수 없을 것이며, 이 경우 주택법 제16조에 의한 사업승인이나 그 예외로서의 건축허가도 불가능하게 된다. 이에 반해 일반상업지역 등에서는 주택의 비율이 90% 미만인 주상복합건축물이 일반적으로 허용되므로 사업승인 또는 건축허가가 가능해진다. 만약 주택법 시행령이 정하고 있는 요건을 모두 충족하는 주상복합건축물이라면(동법 제15조제2항) 건축허가로 건축이 가능할 것이고 그에 해당하지 않으면 사업승인의 대상이 되어야 한다. 다만 주택의 면적이 90%를 넘거나 또는 조례가 정하는 비율을 초과하는 경우에는 허용대상이 아니므로 건설 자체가 불가능해질 것이다.

      4. 준주거지역, 주거지역과 주상복합건축물

준주거지역이나 주거지역에서 주상복합건축물의 허용여부를 정하는 국토계획법 시행령 별표는 주상복합건축물에 대한 별도의 언급이 없다. 특히 주택법에서 건축허가의 특례요건으로 열거하고 있는 준주거지역에서도(주택법 시행령 제15조제2항) 허용되는 건축물 중 주상복합건축물이 명시되어 있지 않다. 단지 허용되는 건축물로서 공동주택이 정해져 있을 뿐이고 이는 제2종 일반주거지역, 제3종 일반주거지역의 규정태도와 차이를 보이지 않는다.

그럼에도 불구하고 주상복합건축물은 허용되는 건축물의 용도로 해석되어야 하며, 이는 공동주택 및 근린생활시설, 판매시설 등이 허용된다는 전제하에서 가능한 것이다. 준주거지역이나 주거지역에서 주상복합건축물은 공동주택과 별도의 유형으로 분류되어 명시적으로 허용되고 있지는 않지만, 준주거지역에서 주상복합건축물이 금지되는 것으로 해석할 수 없다. 이와 동일한 이유로 제2종 일반주거지역이나 제3종 일반주거지역에서 주상복합건축물은 허용되는 용도라 해석된다. 이는 실무상 일반적인 해석일 뿐 아니라, 실제로 일반주거지역내 사업승인을 받아 건축된 주상복합건축물의 예들이 다수 존재한다.

다만 준주거지역에서는 건축허가의 특례요건을 갖춘 주상복합건축물이 존재할 수 있지만, 주거지역에서는 어떤 경우이건 사업승인을 받아야 한다는 점에서 두 용도지역은 차이를 보인다. 또한 주택건설기준에 관한 규정에 의해 12미터 이상의 도로에 접해 건설되는 주상복합건축물에서도 준주거지역에서 허용되는 복합시설은 주거지역에서 허용되는 복합시설보다 넓으므로, 그 한도에서 차이를 보이게 된다(동 규정 제6조제2항). 

Ⅳ. 주상복합건축물과 절차특례

주상복합건축물은 주택과 주택외의 시설이 동일건축물에 복합되는 것이라 해도 통상적인 해석상으로는 주택이 20세대 이상인 한 주택법의 적용대상이며 사업승인을 받아야 하는 것으로 보아야 한다. 다만 이는 건축법과 주택법의 일반적 관계에 의한 원칙일 뿐 절대적인 것은 아니므로 입법자가 의도적으로 일정한 주상복합건축물을 사업승인의 대상에서 제외할 수 있다. 현행 주택법과 시행령이 일정한 요건을 갖춘 주상복합건축물을 사업승인의 대상에서 제외하고 있는 것은 좋은 예이다(주택법 제16조제1항 단서, 주택법시행령 제15조제2항).

사업승인의 대상에서 제외되는 주상복합건축물은 해석상 일반법인 건축법의 적용을 받게 되므로 건축법 제8조에 의한 건축허가를 받는다. 주택법 제16조와 시행령 제15조가 이를 명시적으로 선언하고 있지는 않지만, 법 제38조 등의 규정태도 및 실무의 관행 등을 고려하면 이는 논란의 여지가 없다.

사업승인 대상에서 제외되기 위해 법령이 요구하는 요건은 ① 300세대 이하일 것, ② 1세대당 주택의 규모가 297제곱미터 이하일 것, ③ 복합건축물로서 주택연면적 합계의 비율이 90퍼센트 미만일 것, ④ 상업지역 또는 준주거지역에서 건축될 것 등이다. 이들 요건은 부분적으로 국토계획법에 의해 반복되어 혼란을 주기도 하지만(예컨대 3의 경우) 주상복합건축물의 개념 자체라기보다는 절차특례의 요건이라 보는 것이 옳다.

최초에 주상복합건축물에 대한 특례규정이 주택건설촉진법에 정해진 연혁을 보아도 이 조항이 절차의 특례를 위한 규정이라는 점이 선명하게 보인다. 구주택건설촉진법은 대통령령에 주택의 규모를 위임하면서 그 규모 이상인 경우 사업승인의 대상으로 정하고 있었다(동법 제33조제1항). 그 위임을 받아 주택의 규모를 정하던 주택건설촉진법시행령이 1981년에 개정되면서 다음과 같은 조항으로 바뀌게 된다.

제32조 (사업계획의 승인대상 등) ①법 제33조제1항에서 "대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택"이라 함을 단독주택의 경우에는 20호, 공동주택의 경우에는 20세대(도시계획구역 중 상업지역 안에서 주택 이외의 시설과 주택을 동일건축물로 건축하는 경우로서 당해 건축물의 연면적에 대한 주택면적의 합계의 비율이 50퍼센트 이상인 때에는 20세대, 그 비율이 50퍼센트 미만인 때에는 100세대)이상의 주택을 말하며, "대통령령으로 정하는 면적이상의 대지"라 함은 1만평방미터 이상의 일단의 대지를 말한다4).

현행 주택법 제16조의 규정은 연혁이나 규정태도 등을 종합할 때 절차특례규정으로 해석되어야 하고 주상복합건축물의 개념범위를 확정하는 것으로 해석하는 것은 무리이다. 따라서 이러한 요건을 충족하지 못하는 주상복합건축물, 예컨대 300세대 이상의 주상복합건축물 또는 일반주거지역내 주상복합건축물 등은 다시 원칙조항인 본문에 의해 규율되는 것으로 보아야 한다. 따라서 300세대 이상인 주상복합건축물이라도 허용되지 않는다고 해석하는 것은 옳지 않고 단지 사업승인의 대상이 되는 것으로 보아야 한다.

다만 국토계획법이 정하는 용도지역에 따라 공동주택이 불허되거나 또는 주상복합건축물이 불허되는 지역이 있을 수 있다. 이 경우 당해 지역에서 공동주택이 불허되거나 주상복합건축물이 불허되는 것은 주택법의 문제가 아니라 국토계획법의 문제가 되는 것이고 이는 서로 차원을 달리하는 것이다. 

Ⅴ. 복합되는 시설(복합시설)의 범위와 용도변경

      1. 복합시설의 의의와 범위

주택법의 주상복합건축물 관련규정을 잘 살펴보면, ‘건축허가를 받은’ 주상복합건축물만을 의도적으로 포함시키려는 조항들이 있고, 주상복합건축물 일반에 대한 요건을 정하는 조항이 있다. 전자의 경우는 주택법의 적용범위가 사업승인 대상에 국한되어 있음을 극복하기 위해 건축허가 받은 주상복합건축물을 추가로 규제대상에 포섭하기 위한 것이다(주택법 제38조, 주택법 시행령 제46조제2항 등).

그 외 후자, 즉 ‘건축허가를 받은’이라는 제한을 달지 않고 단순히 주상복합건축물만을 규정하고 있는 경우에는 건축허가를 받은 경우와 사업승인을 받은 경우 양자를 모두 포함하고자 하는 의도에서 주상복합건축물이라는 개념을 사용하고 있으며, 예컨대 주택건설기준 등에 관한 규정 제6조제2항이 바로 그것이다.

주택건설기준 등에 관한 규정은 ‘단지안의 시설’이라는 제목하에 사업승인을 받은 일반 주택단지 안에서는 부대시설, 복리시설, 간선시설, 도시계획시설만이 허용될 수 있음을 정하면서(제6조제1항), 주상복합건축물에 대해서는 다음과 같은 예외규정을 두고 있다.

“국토의계획및이용에관한법률에 의한 상업지역 안에 주택을 건설하는 경우와 폭 12미터이상인 일반도로에 접하여 주택을 주택외의 시설과 복합건축물로 건설하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 시설 외에 관계법령의 규정에 의하여 당해 건축물이 속하는 지역 또는 지구 안에서 제한되지 아니하는 시설은 이를 건설하거나 설치할 수 있다”(동 규정 제6조제2항). 

이 조항은 1991년 동규정의 제정 당시부터 존재하였던 것이며, 규정태도로 보아 주상복합건축물 일반에 대해 주택외의 시설로서 주택에 복합되는 시설(이하 복합시설)의 용도를 넓히기 위한 것이었다. 즉 건축허가를 받아 건축되는 주상복합건축물이나 사업승인을 받아 건설되는 주상복합건축물 모두에 이를 적용하여 복합시설을 다양하게 허용하려는 의도가 엿보이는 것이다.

그러나 이러한 해석은 주택법의 위임범위가 ‘사업주체’가 건설, 공급하는 공동주택에 한정되어 있어 사업승인을 받은 공동주택이 전제되어 있는 것이라는 점(동법 제21조제1항), 주택건설기준 등에 관한 규정 자체가 자신의 적용범위를 사업승인을 받은 공동주택으로 명시하고 있다는 점에서(동 규정 제3조) 체계에 반한다. 오히려 주택건설기준 등에 관한 규정의 규율범위에 맞추어 동 규정 제6조제2항도 사업승인을 받은 주상복합건축물에 대해서만 적용되는 것이며, 건축법상 건축허가를 받은 주상복합건축물에 대해서는 적용되지 않는다고 보아야 한다5).

그럼에도 불구하고 실무에서는 오히려 건축허가를 받은 주상복합건축물에 적용되기 위해 이 조항이 만들어진 것으로 잘못 해석하고, 사업승인을 받은 주상복합건축물에 대해 이 조항의 적용은 해석에 맡겨진 것으로 오해하는 경향이 있다. 그러나 법적 근거에 따라 엄밀하게 해석하면 동 규정 제6조제2항은 사업승인을 받은 주상복합건축물에 대해서만 ‘적용’되는 것이고, 건축허가 받은 주상복합건축물에 대해서 ‘유추적용’될 것인가 하는 점은 해석에 맡겨져 있다6).

이 조항에 의해 상업지역에서 건설되는 주상복합건축물과 그 외 지역에서 12미터 도로에 접하여 건설되는 주상복합건축물에는 다양한 용도의 시설이 주택과 복합될 수 있다. 상업지역을 제외한 지역이라면 주거지역, 준주거지역, 공업지역 등이 있을 수 있지만 제1종전용주거지역이나 공업지역은 공동주택이 허용되지 않는 지역이고, 주상복합건축물에 대해 특별규정도 없으므로 주상복합건축물이 건설될 수 없다.

주거지역 중 공동주택이 일반적으로 허용되는 일반주거지역(제2종, 제3종)의 경우라면 주상복합건축물이 허용될 수 있다. 이 경우에도 12미터 도로에 접하지 못하는 주상복합건축물은 동 규정 제6조제2항의 규정에 의해 부대시설, 복리시설로서 허용되는 시설 이외의 시설을 동일건축물내 복합해서 주택과 건설할 수 없다. 즉 통상적인 경우에는 동일건축물내 복합시설이 허용된다 해도 부대시설, 복리시설로 주택법령이 정하고 있는 용도만이 허용될 뿐이다. 부대시설이나 복리시설에 해당하는 용도는 다시 주택건설기준 등에 관한 규정에서 자세히 정하고 있다(동 규정 제4조, 제5조). 

그러나 12미터를 넘는 도로와 접하는 경우라면 복리시설 외의 시설로서 당해 용도지역에서 건축될 수 있는 용도를 주택과 복합할 수 있게 된다. 이 때 복합할 수 있는 용도는 주택건설기준 등에 관한 규정 제5조 등이 정하고 있는 복리시설 등의 범위를 넘어 당해 용도지역에서 허용되는 일반적인 허용용도 전체로 넓혀진다.

      2. 복리시설과 복합시설의 관계

      1) 복리시설의 이중기능

주택법상 사업승인을 받는 일반적인 아파트의 경우에는 주택에 종속된 시설이 주택과 불가분의 관계를 맺으며 존재하게 된다. 아파트의 주차장, 관리사무소 등 주택에 부대되는 설비(부대시설) 및 근린생활시설, 유치원 등 입주자 등의 생활복리를 위한 시설(복리시설)이 그것이다. 사업승인을 받아야 하는 공동주택에는 원칙적으로 부대시설 및 복리시설외의 시설이 허용되지 않는다(주택건설기준에 관한 규정 제6조제1항).

주택법의 적용에 있어 복리시설은 두 가지의 이중적 측면을 갖는다. 우선 일정한 법적 지위를 표상하는 개념으로서 복리시설은 공동주택과 주종의 관계로 묶인다. 복리시설로 자리매김 되는 순간 당해 시설은 공동주택의 편익에 봉사해야 하고 공동주택 입주민의 이해와 밀접히 관련된다.

복리시설이 갖는 또 하나의 의미는 허용용도로서의 복리시설이라는 측면이다. 허용용도로서의 복리시설은 주택의 복리시설로 허용될 수 있는 용도를 의미하고 이는 주택법(제2조제7호)와 주택건설기준에 관한 규정(제5조)이 정하고 있다. 주택법 등에 의하면 복리시설로서 허용되는 용도는 근린생활시설, 유치원, 종교집회장, 소매시장 등이 복리시설로서 허용용도가 된다.

허용용도로서의 복리시설은 복리시설로 설치될 수 있는 시설의 잠재적 범위를 확정하는 것이고, 이에 의해 설치된 시설이 구체적으로는 복리시설이라는 법적 지위를 부여받게 된다. 통상의 아파트단지에서는 허용용도로서의 복리시설과 법적 지위로서의 복리시설이 별로 구별되지 않고 혼용되어 있다. 통상 허용용도로서의 복리시설만이 단지내에 설치될 수 있고, 설치되는 순간 복리시설로서 법적 지위가 확정되기 때문이다. 이러한 복리시설은 허용용도의 범위내에서 용도변경이 가능하고 절차는 주택법 제42조의 행위허가조문에 의한다.

그러나 주상복합건축물과 같이 주택과 복합되는 시설이 복리시설의 허용용도 또는 종속적인 지위와 양립할 수 없는 경우에는 복리시설이라는 용어의 두 가지 측면이 명확하게 구별되어 판단되어야 한다. 복합되는 시설의 허용범위와 그 시설의 종속성면에서 복리시설이라는 용어가 다른 기능을 하기 때문이다. 

      2) 복합시설의 독립성과 허용범위

주상복합건축물의 경우에 주택법에 의해 사업승인을 받는 것과 건축법에 의해 건축허가를 받는 것으로 나뉘게 되고 전자는 주택법의 적용을 받지만, 후자는 주택법의 적용대상이 아니므로 법적 지위에 차이가 난다. 건축허가를 받는 주상복합건축물은 이론상 주택법의 적용을 받지 않으며, 부대시설, 복리시설이라는 개념도 직접 적용되지 않는다. 단지 개별 조문별로 유추적용이 가능할 것인가 하는 점이 해석의 문제로 남는다.

사업승인을 받는 주상복합건축물이라면 주택법의 적용을 받으므로 부대시설, 복리시설이 주택에 종속된다는 원칙이 통용될 수 있다. 따라서 비록 주택과 기타 시설의 복합건축이 허용되는 경우라 해도 기타 복합시설은 부대시설이거나 ‘복리시설의 용도’에 국한되는 것으로 해석될 여지가 있다. 그러나 이렇게 해석하는 경우에도 특례규정에 의해 12미터 도로에 접하고 있는 주상복합건축물에는 복리시설 등을 제외한 기타 복합시설의 설치가 가능한 것으로 해석되므로 복리시설의 용도와 복합시설의 허용용도는 차이를 보일 수 있다.

일반적으로 상업지역에 존재하고 있는 주상복합건축물의 경우 그에 복합되는 판매시설은 통상적인 복리시설의 범위를 넘는 것이다. 또한 주상복합건축물의 허용범위를 설정함에 있어 주택의 상한선은 설정하고 있지만, 기타시설의 상한선은 제한되지 않는다. 이는 주상복합건축물의 상당부분을 판매시설 등이 점유할 수 있다는 의미이므로 주상복합건축물에서 복합이 허용되는 모든 복합시설의 지위를 종속적인 부대복리시설에 국한하는 것은 타당하지 않다.

주택법상 복리시설인 경우에도 일반에 분양되는 복리시설은 일반적인 주택관리주체의 관리대상이 아니고(주택법 제43조제1항 괄호), 복합시설에 대해서는 법률에 특별한 규정이 없다. 복리시설과 구별되는 복합시설이 존재하는 경우 출입구, 계단, 승강기 등이 주택과 분리되도록 요구되고 있으므로(주택건설기준 등에 관한 규정 제12조) 그 관리의 방법도 역시 일반에 분양되는(또는 입주자공유가 아닌) 복리시설보다 더 독립성을 부여하거나 또는 그에 준하여 주택과 독립하여 관리되는 것이 원칙이다. 

따라서 주상복합건축물의 경우 부대복리시설과 예외규정에 의해 설치되는 기타의 복합시설은 서로 구별되는 개념으로 파악되어야 한다. 주상복합건축물을 건설, 관리하기 위해 불가결한 시설들은 부대복리시설로 분류되어야 할 것이지만, 기타의 필요에 의해 우연히 복합된 시설의 경우라면 이를 복리시설의 지위로 엄격하게 묶어 종속적 또는 불가분적인 것으로 해석하는 것은 무리이다.

특히 주택건설기준 등에 관한 규정이 명시적으로 복합시설을 확장할 수 있도록 예외를 허용하고 있는 경우라면(동 규정 제6조제2항) 이 둘의 상대적 분리는 주상복합건축물제도의 합리적 운용을 위해 반드시 필요한 것이다. 12미터의 도로에 접한 판매시설 등은 출구 및 진입로가 별도로 존재한다는 점, 그 관리가 복리시설소유자에게 맡겨져 있다는 점, 교통여건상 주상복합건축물의 거주자 외 인근주민들의 편의에도 제공된 것이라는 점 등을 고려해야 하기 때문이다. 그러므로 복합시설이 주택과 복합되어 건축되었다는 이유만으로 그 독립성을 전적으로 부인하고 당해 주택 거주민의 복리에만 종속되는 것으로 판단하는 것은 법령의 취지에 반한다.

이론적으로는 주택과 부대복리시설의 관계를 엄격하게 설정하고 있는 주택건설기준에 관한 규정(제6조제1항) 자체가 복합건축물에 대해 제한적으로 적용되어야 할 필요성이 높다. 같은 이유에서 건축허가를 받은 주상복합건축물에 동조항의 무제한적 적용이 해석상 제한될 수 있는 것이다.

      3. 복합시설과 용도변경

주상복합건축물의 용도변경은 그것이 건축허가에 의한 것인가 사업승인에 의한 것인가에 따라 달라질 것이다. 건축허가에 의해 건축된 주상복합건축물이라면 건축법상 용도변경(제14조)에 의해 허가나 신고대상 등이 될 것이고, 건축법이 정하고 있는 요건에 반하지 않는다면 용도변경이 허용되어야 한다.

사업승인을 받은 주상복합건축물의 경우라면 주택법 제42조에 의한 행위허가신고절차로 진행하는 것이 옳다. 이 때 행위허가의 허용여부를 판단함에 있어 건축법과 주택법상의 허용용도가 중요한 기준이 되는 것이며, 주택법이 사후의 변경용도에 대해 특별히 정하고 있지 아니하므로 최초의 허가기준이 그 허용의 범위라 할 수 있다.

예컨대 복리시설의 용도가 근린생활시설, 유치원, 소매시장, 상점 등으로 되어 있으므로 그들 상호간의 용도변경은 일정한 동의요건을 충족하는 한 허용되는 것으로 해석된다. 다만 복합시설의 용도변경 등 행위허가에 대해서는 주택법에 특별한 규정이 없으므로 입주자 공유가 아닌 복리시설에 준하여 동의요건을 갖추면 된다고 해석해도 무방할 것이다. 주택법상 입주자 공유가 아닌 복리시설의 용도변경은 특별한 동의요건이 없고 주택건설기준 등에 관한 규정에 적합할 것이 요건이다(주택법시행령 별표3, 1호)

또한 부대복리시설을 제외한 복합시설이 주택에 존재하는 경우 그 복합시설의 용도변경이 가능한가를 판단함에 있어서는 최초 사업승인 신청시에 허용될 수 있는 용도였는가 하는 점이 기준이 되어야 한다. 이 점에서 주택건설기준 등에 관한 규정 제6조제2항이 중요한 의미를 가질 것이다.

물론 그 외 위험방지와 관련된 건축법상의 요건은 당연히 충족되어야 할 것이다.

국문초록

최근 실무에서 많은 주목을 받고 있는 주상복합건축물은 건축법과 주택법에 의해 규율되는 주택의 일종으로서 ‘동일건축물’에 주택과 함께 상가 등 주택외의 시설이 복합되는 건축물을 말한다. 통상 주상복합건축물이라 불리는 이유는 제도가 도입된 후 주택과 복합되는 용도의 대부분이 판매시설(상가)이었기 때문이지만 복합되는 용도가 그에 국한되는 것은 아니며, 실정법상의 명칭도 단순히 복합건축물일 뿐이다(주택건설기준 등에 관한 규정 제12조).

주상복합건축물에 대한 근거규정이 마련되기 시작한 것은 1980년대 주택건설촉진법의 하위법령에서 그 단초가 보이므로, 주상복합건축물제도는 20년 이상의 역사를 가지고 있다. 이렇게 오랜 기간동안 서울을 비롯한 대도시에서 수없이 건축된 주상복합건축물은 최근 세금문제, 용도변경, 용적률, 분양가문제 등에서 많은 법적 분쟁을 불러일으키고 있다. 그러나 주상복합건축물과 관련된 법령들은 각각의 필요에 의해 산발적으로 제정과 개정을 거듭하였고, 단일의 법조문에 의해 체계적으로 규율되고 있는 것은 아니다. 이 글은 이렇게 불분명한 주상복합건축물의 개념과 법적 특징에 대해 규명하고자 하는 의도에서 작성되었다.

주상복합건축물의 경우에 주택법에 의해 사업승인을 받는 것과 건축법에 의해 건축허가를 받는 것으로 나뉘게 되고 전자는 주택법의 적용을 받지만, 후자는 주택법의 적용대상이 아니므로 법적 지위에 차이가 난다. 건축허가를 받는 주상복합건축물은 이론상 주택법의 적용을 받지 않으며, 부대시설, 복리시설이라는 개념도 직접 적용되지 않는다. 이에 반해 사업승인을 받은 주상복합건축물은 용도변경과 관련해서 별도로 규율되지 않으므로 일반적인 주택법상의 행위허가제를 어떻게 해석할 것인가의 어려운 문제가 남는다.